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论非公企业实行以职代会为基本形式
的民主管理
日期:2019-01-15 浏览次数: 字号:[ ]

王华生

这几年来,随着我国市场经济的不断深化、企业改制的不断推进和所有制结构的不断完善,非公企业得到迅速的发展,非公企业的职工人数在我国的职工人数中的比例日益扩大,因此,非公企业劳动关系的和谐问题直接影响到了我国社会的和谐与稳定。正因如此,对构建和谐劳动关系有着重要作用的企业民主管理工作也就被提上了议事日程,而且越来越引起了党和政府的高度重视。但就非公企业是否应该开展民主管理工作、是否应该以职代会制度作为非公企业民主管理的基本形式等问题还存在不少认识上的误区和理论上的争论。因此,认真分析和反思这些认识上的误区和理论上的争论,对于促进和完善非公企业民主管理工作无疑是十分必要的。

一、非公企业需要民主管理

企业民主管理是针对科学管理而言的,西方科学管理经过长期的发展,已经有了一套非常完整的理论和实践体系。尽管企业民主管理和科学管理同属于企业管理的制度和方式,但两者之间在管理的主体、管理的方式和管理的条件等方面还是有一定的区别的。科学管理的主体强调的是管理者,而民主管理的主体更强调职工;科学管理的方式强调的是效率,而民主管理的方式更强调公平;科学管理的条件比较宽松,但民主管理强调的是要依据相关的法律法规。因此,在非公企业采取科学管理没有任何疑虑,但在非公企业开展民主管理却并没有得到广泛的认同。同样,在国有企业开展民主管理由于受到所有制性质的决定也几乎没什么问题,但在非公企业开展民主管理却遇到了理论和实践上的挑战。

究其原因,主要是因为非公企业在产权归属和运营责任上与国有、集体企业不一样。非公企业与国有、集体企业相比最显着的特点就是:企业的产权归出资者也就是企业主所有以及一旦出现亏损往往也是由出资人承担有限责任。对于经营失败而带来的责任承担问题,尽管也许有人会说一旦企业经营失败与该企业的相关方也可能会带来损失,但其他相关方的损失不可能像出资人那样直接和严重。由此,这给许多人特别是业主本人带来很多认识上的误区,不少人还从这一角度出发,并据此认定在非公有制企业里不适合搞民主管理工作。因为他们认为,产权的归属性决定了管理权力的归属性,而产权归企业主所有,因此企业的一切权力就理所当然应集中于拥有企业产权的企业主,这与民主管理的主体是职工这一特征是不相符的。在理论界,拥有这种思想的典型代表人物是罗纳德·H·科斯(Coase),他认为,“私有产权就是将资源的支配、使用与转让以及收入的享用权界定给一个特定的人,他可以不受任何约束、采取任何一种他认为合适的方式来支配、使用或者转让这些资源。”“在产权的共同体内,所有者众多、利益多元,要达成一个最优行动的谈判成本很高,公有产权导致了根大的外部性,因而是无效率的产权形式。”①也正是基于这一认识,所以,这部分人认为,在非公企业没必要开展以“公有产权”为主体特征的民主管理工作。拥有这种思想的人不仅有企业主和部份职工,甚至在有些党政领导和工会干部中也有不同程度的存在。比如,有的地方党政的领导从优化投资环境的角度出发,担心在非公企业中推行民主管理工作可能会影响到非公企业主经营主动性和积极性;有的地方工会干部从过去国有或者集体企业中开展民主管理工作的经验角度出发,认为就连在民主意识比较强的国有、集体企业内真正落实民主管理制度、充分发挥民主管理的作用都存在一定的困难,更不用说在刚刚发展起来的民主意识还很弱的非公企业了,因此也就认为在非公企业内没必要搞民主管理工作了。

但事实上,英国哲学家约翰·洛克(John Locke)在《政府论》中对劳动财产权理论的阐述可以作为在非公企业开展民主管理的正当性依据之一。他认为,“任何人都对他自己的人身享有一种财产权。除了他自己,任何人都对此没有任何权利。他的身体所从事的劳动和他的双手所进行的工作,我们可以说就是正当地属于他的”。②洛克还进一步的认为,“劳动使得一切东西具有不同的价值,所以,在最初,人们对原来共有的东西施加劳动,该劳动就产生财产权”。③于是,洛克的财产权劳动理论应当可以成为时下职工的劳动力应该成为财产权的正当性依据,当然也就可以成为职工参与自己财产权有关的企业管理的正当性的重要依据。因此,虽然劳动者在非公企业里不占有生产资料,但对原始生产资料的增值部分拥有一定的财产权,从这一角度来看,职工对这部分增值的财产权也就有了参与管理的民主权力。

同时,现代管理理论也越来越认同企业是由资本、管理、技术、劳动等多种要素构成的一种社会性组织,而且认为在这些要素中人的劳动力要素是企业中最具活力、最具能动性和创造性的要素。正因为如此,劳动者作为企业构成要素中的一个重要的组成部分,就不应该仅仅只是拥有参与劳动的权力,职工还应该拥有作为自身劳动力的代表在企业管理中的知情、参与、表达和监督的权力,而这些权力正是企业民主管理的核心要素。因此,在具体的企业民主管理的实践过程中,如何能够体现企业民主管理精神呢?一方面就应体现在企业经营者在制定有关涉及职工切身利益的事项时不应由企业经营管理方单方面决定,而应与职工方进行民主协商,以有利于职工维护自身合法权益;另一方面,还体现在企业要想充分发挥各生产要素的最佳作用,也必须通过各种途径让职工拥有知情、参与、表达、监督的权力以充分调动劳动者的主观能动性,从而达到促进企业发展之目的。因此,在非公企业开展民主管理工作有其正当性和合理性,也就是说,在非公企业,职工作为企业利益的主要相关者,有权参与企业的管理。

其次,在非公企业建立民主管理制度,有利于非公企业的健康发展。由于非公企业特别是一部分私营企业往往是由个人投资或几个人合伙出资而形成的企业,这类型的企业其所有权与经营权合而为一,这就不可避免的会产生企业管理上的排他性和经营决策上的独断性。因此,在企业经营过程中如果缺乏有效的监督、忽视职工在企业经营方面的智慧和能力,就很容易导致职工在生产一线或市场一线所获得的最有价值的第一手信息无法及时反馈到经营管理者和决策者的手上,这一定会严重制约私营企业的发展和壮大。为此,非公有制企业为了自身的发展,也有必要在强化企业战略、资源优化、成本控制、分配制度等专业管理的同时,还有必要重视通过职工参与的民主管理,充分调动职工的聪明才智,使企业的经营决策更趋向科学性、规范性和民主性,推进企业的健康发展。

因此,在社会主义制度这个大前提下,无论是从社会主义性质的角度来看,还是从现代劳权理论和现代管理理论的角度来看,职工作为企业的重要参与要素,无论是在何种性质的企业工作,其参与企业管理的民主权利都应受到人们尊重和法律的保障。

二、非公企业民主管理应实行以职工代表大会为基本形式

自改革开放以来,非公企业的发展日益壮大,在我国国民经济中所占的比重也越来越大。因此,如何在非公企业中构建和谐劳动关系这一问题,也越来越受到重视。通过理论界的不断研讨和实践层面上的不断尝试,现在基本上已经形成了共识,就是在非公企业通过开展民主管理工作,确实有利于构建和谐的劳动关系。而在如何提高非公企业的民主管理效率的问题上,作为企业民主管理基本形式的职代会制度已日益被广大非公企业所借鉴和采用。因此,笔者认为,为提高非公企业民主管理制度的实效性,职代会制度也应成为非公企业民主管理的基本形式。

(一)从现有的相关法律和法规的角度看,有法律依据。

1、从我国的根本大法《中华人民共和国宪法》第二条第三款和第十六条第二款中可以看到,“人民依照法律法规,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”尽管这里没有明确非公企业民主管理的基本形式问题,但明确了人民参与经济管理的权力,这也就为职工在非公企业中参与企业管理提供了准入资格。

2、从我国相关的其他法律中,也可以找到一定的法律依据。

1)《中华人民共和国公司法》第十八条规定:“公司依照宪法和有关法律的规定,通过职工代表大会或者其他形式,实行民主管理”。

2)《中华人民共和国工会法》第六条规定:“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式,组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”。

3)《中华人民共和国劳动法》第八条规定:“劳动者依照法律规定,通过职工大会、职工代表大会或者其他形式,参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商”;第三十三条规定:“企业职工方一方与企业可就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项,签订集体合同。集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过”。

4)《中华人民共和国劳动合同法》第四条规定:“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时,应当经职工代表大会或者全体职工讨论,提出方案和意见,与工会或者职工代表平等协商确定”;第五十一条规定:“企业一方与用人单位通过平等协商,可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项订立集体合同。集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过”。

3、从地方所制定的相关法规的角度看,为非公企业落实职代会制度提供了操作依据。从目前全国各省、市、自治区人大所制定的与企业民主管理有关的地方性法规来看,多数省、市、自治区已经专门对企业民主管理制度进行了地方立法(目前,除少数几个省、市和特别行政区之外,绝大多数省、市、自治区都制定了与企业民主管理相关的地方性法规),为非公企业职代会制度的具体运作提供了可操作性的依据,从而极大的推动了非公企业职代会制度的建立。

这些国家层面的法律和地方层面的法规,从各自的角度确立了职代会在企业民主管理活动中的地位,这为非公企业实行职代会制度提供了可操作的法律依据。

(二)从党和政府的相关文件中,可以找到政策支持。

1、从党代会的报告中可以找到依据

从我党自改革开放以来的几次党代会的报告中,几乎都能看到“完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度”等类似的表述,如党的十七大报告明确指出,“全心全意依靠工人阶级,完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度,推进厂务公开,支持职工参与管理,维护职工合法权益。 ”党的十八大报告中同样明确规定,“全心全意依靠工人阶级,健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度,保障职工参与管理和监督的民主权利。”

2、从国务院的文件中可以找到依据

国务院《中国的民主政治建设》白皮书等重要政策文件中,也明确提出了“完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度”等要求,也为非公企业实行职代会制度提供了重要的政策依据。特别是在《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》(中发〔201510号)这份国务院的文件中,对非公企业建立职代会制度更是提出了明确的说明和要求。在这份文件中的第五部分第(十一)条明确规定,“推进企业普遍建立职工代表大会,认真落实职工代表大会职权,充分发挥职工代表大会在企业发展重大决策和涉及职工切身利益等重大事项上的重要作用。针对不同所有制企业,探索符合各自特点的职工代表大会形式、权限和职能。在中小企业集中的地方,可以建立区域性、行业性职工代表大会。”

3、从全总颁布的有关规定和意见中找到依据

为规范企业的民主管理工作,全总先后出台了《企业民主管理规定》(总工发〔201212号)、《中华全国总工会关于加强公司制企业民主管理工作的意见》(总工发〔201278号)、《中华全国总工会关于深入推进非公有制企业民主管理工作的意见》(总工发〔201620号)等规定,对非公企业的民主管理提出了要求。通过对这些规定的梳理,我们不难发现,这些规范性文件基本上都明确要求,涉及职工切身利益的事项应当经过职代会的审议或者通过,也就是说,基本上把职代会制度看成是非公企业民主管理中的最优形式,是在非公企业中最有价值和操作可能性的协调企业劳动关系的重要制度。

(三)从非公企业的实践结果来看,把职代会制度作为非公企业民主管理的基本形式有一定的可行性。

首先,经过长期的实践和探索,在国有企业中开展民主管理职代会制度已经形成了一套操作性非常强的工作机制和程序。从职工代表的选举产生、职代会制度的职权到职代会制度的运作程序等等,都是已经非常成熟了。这对非公企业职代会制度的运作提供了非常丰富的、而且可借鉴和模仿的工作蓝本,从而可极大的提高非公企业开展职代会制度的效率,并且可极大的降低非公企业职代会制度的运作成本和风险。

其次,由于职代会制度是通过职工选举自身代表的方式参与企业的民主管理,因此最容易体现职工全员参与的特征、也最容易与职工建立联系并了解职工意愿,因此,也就最容易得到广大职工的认同和支持。这为在非公企业落实职代会制度、开展职代会工作提供了群众基础。

第三,由于现有的一些法律法规和相关文件等对职代会制度的运作程序和决议方式等进行了非常明确的规范和约束,因此,这使得职代会具有议事规则的规范性与法律效力的权威性。正因为职代会制度的这些特征,使得职代会通过的决议也就最容易得到广大职工的认同,这为非公企业的经营管理者提高管理效能、降低管理风险、化解劳资矛盾都有较大的帮助,因此,也比较容易获得非公企业的所有者和经营者的理解和支持,这为非公企业开展职代会工作降低了运作阻力。

第四,从现行的有关国家法律、部门规章或者意见中可以看到,虽然民主管理的形式很多,比如有厂务公开、集体协商与集体合同、职工董监事等,但在所有的这些形式中,只有职代会制度才不仅具有一定的法律刚性,而且所有的这些形式也只有借助职代会这个平台才能更好的发挥作用。比如,厂务公开的重要形式是职代会;集体合同只有得到职代会的审议通过才能具有约束力;职工董监事必须通过职代会选举产生并且要向职代会报告等等。这对非公企业而言,不管采取什么样的民主管理形式,如要进一步增强其自身的规范性和民主性、进一步发挥这些形式的作用和效能,最终都得借助职代会制度这一平台才得以实现。正因为如此,这就为非公企业开展职代会制度提供了更大的可行性。

综上所述,从法律法规、政策文件以及现实操作性角度来看,为推进非公企业民主管理制度的落实,非公企业应该坚持中国特色、实行以职代会制度为基本形式的民主管理。

三、深化以职代会为基本形式的非公企业民主管理工作

既然非公企业的发展离不开民主管理、非公企业内职工合法权益的保护也离不开民主管理,而且,越来越多的非公企业也已在尝试通过建立健全以职代会为基本形式的企业民主管理制度来协调劳动关系,因此,完善和加强非公企业民主管理工作就显得非常重要了。笔者认为,完善非公企业民主管理工可从以下几方面进行落实。

(一)提高非公企业民主管理工作的精度

从我国目前相关法律、法规和政策文件中可以看出,职代会其实是一个双赢的协调劳动关系的制度。以《上海市职工代表大会条例》为例,该条例第四条规定,“企事业单位应当保障职工代表大会依法行使职权,保障职工依法享有知情权、参与权、表达权和监督权。职工通过职工代表大会依法参与企事业单位民主管理,支持企事业单位合法的生产经营和管理活动,维护自身合法权益。”那么,如何发挥职代会制度在非公企业中实现既有利于促进企业发展、也有利于维护职工权益这方面的价值目标呢?这就要求非公企业工会要不断提高职代会制度的精度。比如在运作职代会的时候,就要特别强调一定要严格职代会制度的程序,从会前程序、会中程序到会后程序,都要严格按照法律的规定,认真把握好每一个细节,真正把职代会的各项制度执行到位,把职代会的各个机构建设完善,把职代会的所有职权落实到底,通过对职代会程序的这样严谨操作,从而真正保证职代会在非公企业中能发挥协调劳动关系的作用,真正体现职代会作为非公企业民主管理的基本形式的意义。

(二)加深非公企业民主管理工作的深度

对非公企业的民主管理工作而言,如果仅仅停留在职代会制度这个基本形式的层面上,对完善非公企业的民主管理工作是不利的。作为非公企业的民主管理工作,要充分借助职代会这一制度平台,把厂务公开制度、集体协商与集体合同制度、职工董监事制度等其他的民主管理形式高度整合起来。以厂务公开制度丰富职工的知情权和延伸职工的监督权、以集体协商与集体合同制度强化职工的表达权、以职工董监事制度提升职工的参与权等等,通过这种方式打造一座非公企业民主管理的立交桥,以全方面的推进非公企业的民主管理工作向纵深发展。

(三)拓展非公企业民主管理工作的宽度

建立健全职工的诉求表达渠道,是完善非公企业民主管理的重要途径。由于受到所有制性质的影响,不少非公企业的老板和管理人员从不主动听取职工的意见,以至于完全忽视了职工的各种合理诉求,从而引发了一系列的职工群体性事件。要避免这类现象的不断发生,大量的实践表明,建立健全职工与企业老板或管理人员的常态化联系通道,比如劳资双方对话会、重要制度的听证会以及经理接待日等形式,对完善非公企业民主管理机制、避免企业发生群体性事件等都是非常有帮助的。

总之,在完善非公企业民主管理的过程中,要充分认识到非公企业与国有或国有控股企业在民主管理工作中的不同特征,只有这样,才能不断推进和完善非公企业的民主管理工作。

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