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上海市非公有制企业重大调整过程中
履行民主程序的问题与对策
日期:2019-01-15 浏览次数: 字号:[ ]

庄若冰

近年来,上海非公有制经济发展迅猛,其经济总量占比全市50%以上,非公有制企业30.4万家,从业人员823万,占比职工总数60.5%,非公有制企业已成为助推上海改革发展的重要力量。但同时,非公有制企业也正面临着劳动关系调处的重大难题。20161-12月工会预防化解群体性劳资纠纷监测平台对147起事件予以“亮灯”,其中非公有制企业共发生群体性劳资纠纷137起,占93.2%;从纠纷引发原因看,由于搬迁、股权结构调整等重大调整引发职工不满的62起,占42.2%。综合全年数据,非公有制企业重大变革所引发的群体性劳资纠纷与欠薪欠保案件,并列为引发本市群体性劳资纠纷的主要原因,亟需引起有关各方高度重视,加强问题研判,寻找破题对策。

一、非公有制企业重大调整引发群体性劳资纠纷的现状及成因

(一)主要原因

1.宏观调控的影响作用逐步显现。“十二五”以来上海加快产业结构调整,关停“三高一低”企业6400多项[1],在推行产业结构负面清单模式的同时也使得大量原本粗放式发展的非公有制企业必须随之作出调整。如为保护黄浦江上游饮用水安全,青浦区金泽镇在2016年关停104家涉及金属制品、塑料制品等行业的污染企业;崇明区为了打造绿色环保城区,产业结构调整力度不断加大,调整淘汰落后产能工作持续进行,共关、停、并、转、迁全区“高能耗、高污染、高风险和落后产能”项目32项,减少产值11.6亿,涉及职工1491人。可以看到,随着上海工业和服务业的转型升级朝着纵深化方向发展,首轮中心城区调整已经基本完成,今后的主要发展方向是向城市周边的郊区扩展,加之“五违整治”力度加大,相应的这些区域集聚的大量非公有制企业将面临更为直接的影响,企业关停并转迁将将越来越趋于频繁,成为群体性劳资纠纷的高发区域。

2.非公有制企业的内生需求集中释放。随着市场竞争加剧,一批经过大浪淘沙成长起来的非公有制企业正在从立足生存走向谋求长远发展,自我完善、自我超越、自主创新的意愿正在逐渐增强。面对更加开放的市场和日益白热化的竞争环境,降本增效已经不仅仅局限于小打小闹的局部调整,而是向经营全球化、管理精细化、产权多元化方向发展。如有些企业为控制商务成本,将企业从市区搬迁到郊区、从郊区搬至上海周边的二线城市,甚至更为偏远的中西部地区。有些企业为降低日益上涨的用工成本,加快了生产线自动化改造步伐,使用工业机器人代替流水线工人。有些企业为实现跨越式发展目标,从传统实业衍生到了借力资本市场,资产置换、兼并重组、股权交易等资本运作手段已经成为常态。这些非公有制经济的自身发展需求促进了市场的活力,同时也传导到劳动关系领域,使得企业用工关系始终处于高度动荡状态。

(二)根本原因

??? 1.部分非公有制企业的法律和社会责任意识淡薄。企业以实现盈利目标为己任本无可厚非,但不能将“实现自身利润最大化”作为惟一追求。早在上个世纪的1924年,英国学者欧利文·谢尔顿率先提出企业社会责任概念,提出企业除了对投资的股东负有“经济责任”外,还对员工、消费者、社区、环境等承担道义上社会责任。所以,不论企业的所有权性质其本质应是一个造福于社会的组织,而不仅仅是赚钱的机器。企业的一切外部环境和资源均来自社会。非公有制企业作为改革开放的最大受益者,理所当然要履行相应的社会责任,但是部分非公有制企业在处理企业与市场、企业员工关系时还存在有法不依,任意妄为的现象,引发职工集体维权。一些规模小、资产轻的小微企业,在经营不善时,企业业主没有尽最大努力克服经营困难,而是选择了对供应商、客户以及职工隐瞒真相,直至最后失联,抛下职工不管不问,拖欠下的历史旧账往往转嫁为全体职工和整个社会来承担。

2.广大职工的维权意识日益高涨。随着非公有制企业劳动用工队伍的不断优化,其在学历、能力以及信息获取方面有了很大的提升和改变,个人权利不可侵犯的意识更加强烈,特别当重大改革调整来临时,如果企业遮遮掩掩,就容易触发职工积蓄已久的不满情绪。另外,职工对改革受益的预期不断提升。有些企业动拆迁得到的政府补助,职工也认为应有一部分作为其随厂搬迁的补偿款。还有些企业产能不足,继而影响加班工资,也会引发职工集体维权。可以说,如今职工已不仅仅只求保住饭碗养家糊口,而是需要更多地赢得自己的权利,包括改善工作环境,增加福利待遇以及更强烈的参与意识。如果这些地方应建未建职代会等民主协商机制,职工群众没有对企业重大调整的利益表达渠道,且地方政府不对职工呼声进行积极回应,这些地方则可能陷入动荡。

3.劳资双方信息沟通机制缺失。对于企业重大调整改革这样的敏感信息,劳资双方具有天然的不对等性,由此造成了截然不同的处理态度。企业由于本身所具有的管理优势和长期积累下以自我为中心的领导习惯,容易倾向性地认为员工管理的最好方法是分而治之,一旦让员工抱团参与改革会让简单的方案变复杂,改革的成本水涨船高。而劳动者则只能通过产量业绩、人员流动、资产处置等间接方法去察言观色,一旦得证企业隐瞒变革的猜测,便会采取“最后一搏”的方式维护权利。而有些企业也确实采取了暗箱操作的手法,等到职工发现时已经关门了事,即便预设了职工安置方案,就其内容也是一刀切式的规定,毫无协商余地,往往很难让职工信服。这些冲突现象的背后是沟通机制缺失,没有自上而下的民意了解途径和自下而上的诉求表达机制,猜忌与隔阂最终都在企业调整改革公布于众时转化为直接冲突。

二、当前非公有制企业重大调整中民主制度运行的主要问题

(一)立法层面的滞后造成非公有制企业职工权益地位上的不平等。当前,无论国企职工还是非公有制企业职工,都是社会主义建设者,都需要“体面劳动”,从这一点来说所有职工的基本民主权利是相同的。同时,民主权利以劳动权利为基础,无论何种性质企业,都离不开资本投入和劳动力投入,其中劳动者以自己的劳动投入企业生产,其享有的权利不应以企业性质的改变而改变,劳动者都是公司治理结构中的重要组成部分,是重要的利益相关者,其民主权益也应该是平等的。而目前,法律法规体系中对职权的规定多采用双轨制的方式,源头上就未能让全体劳动者平等享有民主权利,即国有及其控股企事业单位在重组改制时必须提交职代会审议,听取职工建议并对改革改制中的涉及职工安置方案进行无记名投票表决,而对非公有制企业则没有关于改革调整必须履行职代会民主程序的要求。立法不能简单的停留或局限在生产资料所有制的传统认识上缘木求鱼,将民主制度与所有制死死捆绑在一起,而必须结合市场经济条件下我国产权制度改革和劳动关系的深刻变化,对职工民主管理的走向及未来变化形式及扩展领域重新定位。

(二)政府监管的缺位使得非公有制企业职工民主权利难以有效落地。政府及相关部门作为社会管理的主导者和公共服务的提供者,在劳资双方利益博弈的过程中应该处于中立地位,当改革调整涉及劳资双方利益冲突时,应该提供解决争议的协商机制,指导双方在平等有序的框架下达成一致意见。诚然,在前几轮国企改革中从中央到地方相关部门出台了大量规范性文件,规制国企转改制中职代会民主程序。所以从上世纪90年代开始,到本世纪初,上海虽然经历了产业结构大调整,很多纺织厂、电子厂等基础工业企业经历了“关、停、并、转、改”,大量职工面临分流安置,从工作了几十年的体制内“单位人”转变为“社会人”,但总体推进平稳有序。而现在非公有制企业正经历着同样的改革调整阵痛期,相关的协调劳动关系制度却没有同步跟上。有的地区和产业发生群体性劳资纠纷后,政府习惯扮演“消防员”的角色,习惯于事后扑火,用维稳的工作方式来应对职工诉求表达。也有的地方政府出于招商引资,留住企业发展地方经济的考虑,在非公有制经济调整中站在用工单位一方,认为职代会民主程序的履行会增加企业改革成本,从而牺牲职工应有的民主权利,发生纠纷后往往使得政府陷入被动。

(三)社会认知的偏差促使非公有制企业职代会关键时刻哑火。随着“七五”普法的深入推进,《条例》的社会知晓度显着提升,执行面进一步扩大。截至目前,本市非公有制企业职代会独立建制33982家,实行厂务公开的34694家,已建区域性、行业性职代会7249家,覆盖非公有制企业180657家。建制数显着提高的同时,也有相当部分非公有制企业在实行重大改革调整的关键期间架空职代会,使其成为徒有虚名的“空心制度”,具体有三种表现形式:一是有些非公有制企业当发生重大改革调整时,往往会以改革方案涉及机密为由,故意绕开职代会,致使职工的知情权无法得到保障,引发职工不满;二是有些非公有制企业在涉及职工切身利益重大事项需要集体协商时,往往会以精简程序为由,故意以会议纪要代替集体合同,致使职工无法认同这些重大事项调整的方案,而给企业稳定带来隐患;三是有些非公有制企业在变更职工劳动关系或由于弥补亏损方案下调职工薪酬福利时,往往会以担心方案通不过为由,故意不让职工参与表决,致使群体性劳资矛盾处于一触即发或直接爆发,影响社会稳定。这些表象的背后是企业的经营管理者对职代会的立法宗旨、实践价值的许多认识偏差,有的企业认为召开职代会只会聚集职工负面情绪,增加改革阻力,有的企业认为不开职代会几乎没有违法成本,因此可以忽略。其中,有些规模较大、法律意识较强的非公有制企业也会咨询公司法务或咨询律师,遗憾的是很多法律专业人士由于对职代会制度缺乏了解,也未能给出正确的指引,成为助推企业在重大调整中奉行“单边主义”的背后推手。

(四)企业工会的弱化导致重大调整中出现无人为职工代言的窘境。工会组织本应以维护职工权益为己任,特别是企业重大调整的关键时刻,职工的工作岗位、薪资报酬的调整,社会保险费的交缴、接续,新工作场所的劳动安全卫生等等情况都需要工会出面与企业行政进行沟通协调,为职工争取最优调整方案。但是,在《条例》监督调研中发现,非公有制企业中约90%工会主席为兼职干部,大型非公有制企业工会主席一般还兼任行政副总、党纪团工作,有些企业的工会干部甚至由人力资源部门主管人员担任,由此而带来几方面的先天不足,一是在重大调整当口召开职代会敏感而复杂,如果没有资方的同意,一般而言工会干部很难有效运作这一制度;二是由于职代会是一项较为繁重的事物,会前筹备工作和会中组织协调工作任务繁多,如果缺少其它部门配合,工会主席一般较难胜任职工权益的维护职责。工会无法代表劳动者,导致劳动者只能选择通过将双方矛盾公开化和扩大化来寻求迅速解决争议。

三、对策和建议

一是着力解决法律制度存在的短板问题。目前,我国对各类企业改革转制和重大调整中的劳动关系矛盾调处的规定不一。对国有及其控股企业在各类法律制度和政策文件中都有很严格的规范要求,但对非公有制企业在法律法规层面缺少明文规定,这为进入深度调整期的非公有制经济领域以及主管部门带来了执行和监管方面的难度。因此,亟需弥补法律制度的缺陷,制定或修改适合非公有制企业实际且体现社会公平正义的相关规定。所以,加快修改《上海市职工代表大会条例》势在必行,应进一步明确职工在非公有制企业重大调整中享有的知情权、表达权、共决权和监督权,确保非公有制企业健康发展和职工队伍总体稳定。

二是正视企业的实际困难和职工的合理诉求。企业作为一个盈利性的经济组织,在当前经济下行和效益下滑的情况下进行调整实属正常,但越是在这种情况下,越要督促企业将真实情况通过厂务公开、职代会等形式向职工交底,争取职工对企业改革调整的理解支持,防止一些不良业主或经营管理者将困难、危机转嫁给职工,进而影响社会稳定。同时也应该看到,职工在企业改革调整中必将承受一定的牺牲,其提出利益性诉求也属正常。所以,应正视和承认职工的合理性诉求,规范和督促企业通过集体协商等民主程序与职工有序协商,让职工在了解、理解企业实际困难的基础上,求同存异,达成双方都能接受的方案。而对于部分非理性或不合理利益诉求,有关各方应该会同企业共同做好思想疏导工作,使职工逐步回归理性。总之,只有将影响劳动关系稳定的苗头性、倾向性问题通过关口前移,在企业内部通过劳资双方协商予以解决,才能保持企业劳动关系的稳定,才能使企业内部的矛盾不走向社会。

三是多措并举形成合力预防化解劳动关系矛盾。目前,各级政府和相关组织在应对群体性劳资纠纷时通常扮演着救火队的角色,大量资源耗费在事后的化解处置中,而缺少源头治理的预警疏导机制。同时,147起群体性案件显示,有相当一部分不良企业通过转移资金设备、拖欠职工工资和社会保险,规避转嫁企业风险,将巨大的企业违法成本甩手给政府和社会。针对此类情况,一是必须明确各级政府及相关职能部门在预防化解群体性劳资纠纷中的职责定位,按照中央、国务院构建和谐劳动关系相关工作要求,突出在推进非公有制企业建立集体协商和职代会等协调劳动关系制度并规范运作中的职责分工,形成工作合力。二是通过修改《上海市职工代表大会条例》,进一步明确人力资源社会保障等相关部门的督促检查职责,纠正企业拒不建立协调劳动关系制度、规避履行民主程序的违法行为。三是对于恶意逃避社会责任,将风险危机转嫁给社会的不良企业,要充分运用政府信用信息平台、企业劳动保障守法诚信档案以及社会媒体谴责曝光等措施,强化惩戒力度,提高企业违法成本,使企业一处违法、处处受限。四是强化各方共同调处争议的工作联动,对于已经依法履行民主程序仍有劳资矛盾的企业,在劳动关系三方等有关方面协调无果的情况下,正确引导企业和职工,通过仲裁、法院等司法途径依法解决纠纷。

作者单位:上海市总工会劳动关系工作部

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